Hilang Arah Reforma Agraria

Terbitnya Surat Edaran Menteri ATR/Kepala BPN tanggal 13 Januari 2026 semakin menjadikan Reforma Agraria kehilangan arah.

Implementasi Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Reforma Agraria sebagai program strategis nasional terkesan berjalan lamban. Jauh berbeda dengan langkah Proyek Strategis Nasional (PSN) yang didukung oleh berbagai kemudahan dan percepatan. Terbitnya Surat Edaran Menteri ATR/Kepala BPN tanggal 13 Januari 2026 semakin menjadikan Reforma Agraria kehilangan arah.

Reforma Agraria (RA) merupakan salah satu cara untuk mencapai keadilan agraria yang bermaksud menghapus ketidakadilan dalam akses terhadap perolehan dan pemanfaatan sumber daya alam (SDA), termasuk tanah, sebagai dampak kebijakan distribusi tanah yang timpang antara kelompok ”kuat” (akses modal, politik, sosial) dan kelompok rentan (petani, buruh tani, nelayan, pekerja informal, perempuan, masyarakat hukum adat). Perpres No 86/2018 tentang Reforma Agraria dipandang kurang mampu mendukung implementasi RA karena berbagai kelemahan, antara lain, belum memberikan solusi yang komprehensif terhadap konflik agraria, subyek penerima redistribusi terlalu luas sehingga berpotensi mengaburkan fokus, dan kelemahan dari segi kelembagaan.

Setelah tebitnya UU tentang Cipta Kerja (UU No 11/2020), kekhawatiran akan arah RA semakin terasa dengan terbitnya PP No 64/2021 tentang Badan Bank Tanah. Dualisme model redistribusi yang berasal dari Tanah (Negara) Obyek RA (TORA) dan redistribusi a la Badan Bank Tanah (BBT) dan implikasinya sudah disuarakan sejak awal oleh banyak pihak (lihat Maria SW Sumardjono ”Jalan Berputar Reforma Agraria”, Kompas 8/6/2021). Namun apa boleh buat, Perpres No 62/2023 ”terpaksa” mengakomodasi model redistribusi menurut PP No 64/2021 dan menyelipkannya dalam Pasal 16, satu kelompok dengan TORA yang berasal dari non-Kawasan Hutan {Pasal 14 ayat (1)}. Bagaimana implikasi dualisme redistribusi jalur perpres dan jalur BBT itu?

 

Dualisme RA dan konflik

Implementasi redistribusi TORA sesuai dengan Perpres No 62/2023 memberikan hak milik (HM) kepada subyek/penerima redistribusi. Selain penataan aset, kepada subyek juga diberikan penataan akses melalui pemberdayaan ekonomi (Pasal 56). Di sisi lain, subyek redistribusi sebagaimana diatur dalam PP No 64/2021 diberikan hak atas tanah yang berjangka waktu di atas aset BBT yang berstatus hak pengelolaan (HPL) untuk jangka waktu 10 tahun dan baru setelah itu dapat ditingkatkan menjadi HM. PP No 64/2021 tidak merumuskan tentang penataan akses. Dualisme model reditribusi tersebut berdampak pada ketidakadilan (struktural), karena difasilitasi melalui kebijakan yang merugikan subyek redistribusi yang tidak dapat memperoleh HM secara langsung sebagai hak yang terkuat, terpenuh dan turun-temurun.

Data capaian resdistribusi Kementerian ATR/BPN tahun 2020-2024 menyebutkan bahwa TORA nonpelepasan Kawasan Hutan mencapai 715.703,55 hektar dan TORA Kawasan Hutan mencapai 147.422,91 hektar. Pada tahun 2025 TORA pelepasan Kawasan Hutan mencapai 3.832,04 hektar dan TORA Kawasan Hutan mencapai 15.889,52 hektar. Dari tahun 2020-2025, total redistribusi mencapai 882.848,02 hektar. Lokasi Prioritas Reforma Agraria (LPRA) usulan CSO sejumlah 70 sebaran meliputi kewenangan berbagai instansi terkait lokasi LPRA (aset BUMN, perkebunan swasta yang masih aktif/sudah berakhir, aset pemda, aset TNI, penguasaan masyarakat di Kawasan Hutan, tanah transmigrasi dan lain-lain). Belum diperoleh data lengkap tentang capaian redistribusi yang berasal dari LPRA.

Dari pihak BBT diperoleh informasi bahwa telah dilakukan redistribusi di atas HPL BBT di IKN, Cianjur, dan di Poso. Klaim Bank Tanah (BT) di Penajam Paser Utara, Provinsi Kalimantan Timur, adalah bahwa redistribusi itu mendukung mobilitas dan pertumbuhan ekonomi di kawasan tersebut dan bahwa status tanah adalah clean and clear sehingga BT hadir sebagai salah satu solusi dalam penyelesaian konflik agraria.

Iklan - Gulir ke Bawah untuk melajutkanIklan

Di sisi lain, masyarakat mengklaim bahwa konflik muncul sebagi akibat penggusuran lahan masyarakat. BBT secara sepihak memasang plang di sekitar area yang sudah dimiliki/dikuasai oleh masyarakat. Di dalam area yang diklaim sebagai aset BBT itu tidak boleh dilakukan perbuatan hukum apa pun tanpa seizin BBT. Proses sertifikasi dibekukan dan ganti rugi yang ditawarkan dirasakan tidak adil oleh masyarakat pemilik tanah (sumber: Benarnews.org) RA di Desa Batu Lawang Kabupaten Cianjur, Jawa Barat, juga menimbulkan konflik. Perolehan tanah berasal dari bekas HGU atas nama PT Maskapai Perkebunan Mulia (PT MPM). Dasar penguasaan adalah MoU antara BBT dan PT MPM. Tahun 2022 dari luas total 1.020,08 hektar lahan HPL atas nama BBT direncanakan untuk RA seluas 200 hektar. HGU PT MPM seluas 1.020 hektar sudah ditelantarkan sejak tahun 1989 dan mulai diusahakan oleh petani/peternak. Pada tahun 2012, HGU dimasukkan dalam Basis Data Tanah Terindikasi Terlantar seluas 958 hektar. Pada tahun 2019, PT MPM menyerahkan HGU seluas 206,98 hektar untuk program RA desa Batu Lawang. Pada tahun 2021 ditetapkan pelepasan sebagian HGU tersebut. Namun, pada tahun 2022 PT MPM menandatangani MoU dengan BBT untuk kerja sama pemanfaatan tanah di atas HPL BBT.

Pada tahun 2023, terbit SK HPL atas nama BBT seluas 964,98 hektar. Surat Keputusan tentang Penetapan Calon Subyek RA untuk tanah seluas 203 hektar terbit pada tahun 2024 dengan skema HP selama 10 tahun di atas HPL BT. Musyawarah sejak Januari 2025 antara pihak-pihak terkait menyepakati redistribusi tidak melalui pemberian HP di atas HPL BT, tetapi melalui pemberian HM bersama untuk para petani. Hingga saat ini, permasalahan belum dapat diselesaikan. Potensi konflik disebabkan karena calon TORA seluas 203 hektar untuk 1934 subyek RA itu berada di lokasi yang sudah menjadi kampung dan tanah pertanian warga. LPRA yang diajukan Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) diklaim sebagai alokasi tanah untuk Densus 88, dan lain-lain (sumber: KPA).

Di Kabupaten Poso, Sulawesi Tengah, BBT mengklaim asetnya yang meliputi lima desa yang berada di Kecamatan Lore Timur dan Lore Peore. Masyarakat adat yang tinggal di dataran tinggi Lore mengklaim bahwa BT tidak hanya menguasai lahan bekas HGU PT Sandabi Indah Lestari (SIL), tetapi juga mengklaim lahan persawahan, lahan perkebunan cokelat, kopi, dan lahan kering yang belum digarap, bahkan sudah memasuki pekarangan rumah masyarakat adat tanpa persetujuan masyarakat yang bersangkutan (sumber: Aliansi Masyarakat Adat Nusantara/AMAN).

Masyarakat Desa Watutau, Poso, Sulawesi Tengah, menolak kehadiran BBT yang di samping mengambil alih tanah eks HGU PT Hasfarm juga memasuki wilayah tanah rakyat, petani, dan masyarakat adat. Proses pemberian HPL atas nama BBT dilakukan tanpa konsultasi publik kepada warga. Penolakan tersebut bahkan berujung pada penetapan satu warga sebagai tersangka dengan alasan menghasut orang lain melakukan tindak pidana ketika terjadi aksi damai pada Juli 2024 di Desa Watutau, Kecamatan Lore Peore, Kabupaten Poso (sumber: Wahana Lingkungan Hidup Indonesia/Walhi).

Bom waktu

Dualisme antara redistribusi TORA dan redistribusi BBT berawal dari konflik norma, yakni (1) perbedaan landasan hukum (UUPA vs UUCK) dan (2) perbedaan falsafah (keadilan dalam akses perolehan dan pemanfaatan tanah, perlindungan dan pemberdayaan kelompok rentan, distribusi dan pemerataan, serta pemulihan hak vs kemudahan perolehan tanah bagi investor). Pengaturan tentang redistribusi a la BBT menyiratkan disharmoni internal dalam PP No 64/2021 karena paradigma antara kemudahan dalam berinvestasi dan tujuan RA itu tidak kompatibel. Obyek TORA non-Kawasan Hutan (Pasal 14 ayat (1) Perpres No 62/2023) tumpang tindih dengan obyek BT. Terdapat 6 obyek BT yang tumpang tindih dengan TORA non-Kawasan Hutan. Di samping itu, Pasal 7 PP No 64/2021 menyebutkan, ”tanah yang tidak ada penguasaan di atasnya” sebagai obyek BT. Rumusan tersebut mirip dengan pernyataan domein pada masa kolonial.

 

Obyek redistribusi TORA adalah Tanah Negara yang diberikan dengan HM kepada subyek RA meliputi 100 persen dari total TORA dan subyek RA berhak memperoleh penataan akses. Di sisi lain, obyek redistribusi 30 persen dari aset BBT diberikan sebagai HGB/HP di atas HPL BBT dan baru bisa menjadi HM 10 tahun setelah itu.

Dualisme redistribusi yang berujung pada ketidakadilan struktural tersebut semakin diperparah dengan terbitnya Surat Edaran Menteri ATR KaBPN Nomor B/LR.03.01/48/I/2026 tanggal 13 Januari 2026 (SE). Terbitnya SE tersebut menimbulkan kegalauan bagi pelaksana RA di lapangan, baik yang termasuk dalam kelembagaan RA maupun pihak BBT. Kelompok CSO bereaksi keras dan resistensi masyarakat akan semakin masif. Terbitnya SE tersebut dilandasai dengan tujuan untuk ”menjamin keberlanjutan dan mencegah peralihan hak serta alih fungsi lahan yang tidak terkendali” sehingga redistribusi bagi subjek RA dilaksanakan melalui mekasnisme pemberian hak berjangka waktu di atas HPL atas nama BBT.

Tampaknya penerbitan SE tersebut tidak dilandasi dengan regulatory impact assessment (RIA) yang memuat tentang permasalahan yang dihadapi, dampaknya bagi masyarakat, alternatif jalan keluarnya, dan rekomendasi. Jika alasan terbitnya SE tersebut adalah kekhawatiran akan peralihan hak dan alih fungsi TORA, perlu disampaikan bahwa Kementerian ATR/BPN melalui Direktorat Jenderal Penataan Agraria sejak Desember 2023 sudah menginisiasi diskusi publik tentang Rancangan Peraturan Menteri ATR KaBPN (RanPermen) sebagai aturan pelaksana Perpres No 62/2023. Terkait peralihan dan alih fungsi TORA dimuat dalam Pasal 22 Perpres No 62/2023.

Draf mutakhir (Mei 2025) dalam RanPermen tentang Pelaksanaan Penataan Aset dan Akses Reforma Agraria, Penyelenggaraan Audit Pemenuhan Kewajiban Alokasi Tanah Pelepasan Kawasan Hutan untuk Perkebunan, Pengalihan Hak atau Pengalihfungsian Tanah Objek Reforma Agraria, serta Pemindahtanganan Sertipikat Hak atas Tanah Transmigrasi, telah mengatur secara rinci perihal pengalihan hak dan pengalihfungsian TORA. Dalam Pasal 57 sampai dengan 59 diatur tentang pengalihan hak, dan untuk pengalihfungsian TORA diatur dalam Pasal 60 sampai dengan Pasal 66. Seyogianya inisiatif RanPermen tersebut segera didorong kembali dengan melibatkan mayarakat agar dapat diterbitkan permen termaksud.

Jika permen tersebut terbit, tidak ada alasan untuk membelokkan arah RA melalui redistribusi a la BBT yang terindikasi sebagai tidak adil itu.

Keadilan agraria

RA yang berkeadilan agraria seyogianya ditempuh melalui satu pintu, yakni redistribusi yang memberikan tanah HM bagi subyek RA. Ketelanjuran redistribusi a la BBT yang menimbulkan berbagai penolakan oleh masyarakat itu menyiratkan perlunya merevisi PP No 64 Tahun 2021 dengan cara, antara lain, mengeluarkan 6 obyek BT (Pasal 7 PP No 64/2021) yang tumpang tindih dengan obyek TORA non-Kawasan Hutan (Pasal 14 ayat (1) Perpres No 62/2023). Dengan demikian, obyek TORA menjadi utuh.

Jika ”terpaksa” tetap mempertahankan redistribusi a la BBT, 30 persen aset BBT untuk RA seyogianya diambil dari aset dalam Pasal 7 PP No 64/2021 yang tidak tumpang tindih dengan TORA dan diambil dari Pasal 8 PP No 64/2021 (tanah dari pihak lain, yakni tanah yang bersal dari Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, BUMN/D, Badan Usaha, Badan Hukum, dan masyarakat). Terhadap tanah-tanah yang sudah ditetapkan sebagai obyek redistribusi BBT, agar pemberian HGB/HP di atas HPL segera diubah menjadi HM dalam jangka waktu satu tahun dengan mencantumkan hal tersebut dalam surat keputusan pemberian hak, buku tanah dan sertifikat hak atas tanah atas nama subyek redistribusi.

Selama PP No 64/2021 belum direvisi, apakah dapat diupayakan agar 30 persen alokasi tanah BBT untuk RA dilepaskan HPLnya untuk menjadi tanah negara dan selajutnya ditetapkan sebagai TORA. Jalan keluar ini terkesan ”berputar”. Akan tetapi, jika pemerintah berkomitmen untuk mempercepat pelaksanaan RA melalui satu pintu yang adil dan berkepastian hukum, upaya ke arah implementasi RA satu pintu harus ditempuh.

Kebijakan yang dirancang tanpa perencanaan yang matang dan kajian yang komprehensif melahirkan norma yang tidak sinkron secara internal maupun eksternal dan berdampak terhadap permasalahan/kerumitan dalam implementasinya.

Maria SW Sumardjono, Guru Besar Fakultas Hukum UGM dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia

Tulisan ini pertama kali terbit di Harian Kompas 18 Februari 2026