REFORMASI desentralisasi dan otonomi daerah di Tanah Air telah memasuki usia lebih dari dua dekade. Namun, capaian yang diperoleh belum menunjukkan hasil yang signifikan. Kecenderungan ini, misalnya saja dapat ditilik dari capaian atas tujuan esensial desentralisasi dan otonomi daerah itu sendiri. Antara lain, peningkatan kesejahteraan rakyat, demokratisasi di tingkal lokal, dan peningkatan pelayanan publik (Smith, 1985; Mawhood, 1987; Cheema and Rondenelli, 1983). Oleh karena itu, merenungkan kembali ide yang mendasari dan harapan yang direkatkan terhadap big bang reform tersebut pada konteks kekinian menjadi penting untuk dilakukan.

Tulisan ini hanya difokuskan pada mengurai salah satu dari sejumlah persoalan yang ada, yakni tentang cenderung diabaikannya aspek ke-Bhinneka-an (pluraritas daerah), yang sejatinya merupakan unsur penting niscaya diakomodasi menurut konsep dasar desentralisasi dan otonomi daerah dalam negara kesatuan.

Negara kesatuan dan pluralitas daerah

Praktik desentralisasi dan otonomi daerah simetris (seragam) yang diterapkan di Indonesia selama ini sulit dimungkiri lebih dominan menekankan aktualisasi dari komitmen ke-Tunggal Ika-an. Implikasinya, tidak mengherankan jika komitmen ke-Bhinneka-an, yang seharusnya mendapat posisi yang setara sebagai refleksi dari karakteristik hakiki dari tiap-tiap daerah cenderung terabaikan atau bahkan tereklusi (Hikam dan Hidayat, 2000).

Seyogianya, antara semangat Bhinneka dan Tunggal Ika harus dapat saling memberi makna satu dengan yang lain (bukan sebaliknya) dalam implementasi kebijaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. Demikian juga halnya dengan bentuk negara NKRI, tidak harus selalu ‘disama dan sebangunkan’ dengan semangat ke-Tunggal Ika-an untuk kemudian dijadikan sebagai alat legitimasi bagi pengekalan sentralisasi kekuasaan dan ‘pembunuhan’ semangat ke-Bhinneka-an.

Secara konseptual, tidak ada suatu justifikasi yang cukup kuat untuk mengatakan bahwa bentuk negara kesatuan harus mematikan ke-Bhinneka-an. Tetapi itulah realitas yang ada bahwa negara RI yang sifatnya sangat heterogen, baik dari segi geografs, demografs, religi, etnisitas, bahasa, maupun ras, ternyata tidak ditopang oleh kemampuan manajemen politik yang peka terhadap pluralisme.

Tidak ada yang salah dengan konsep negara kesatuan itu sendiri. Karena, secara konseptual, ia juga memberi peluang bagi pluralitas daerah untuk tumbuh dan berkembang dalam formula asimetris desentralisasi. Persoalannya akan berbeda bila konsep negara kesatuan tersebut kemudian telah dimanipulasi oleh rezim dan pemerintah yang berkuasa untuk dijadikan sebagai alat legitimasi bagi sentralisasi kekuasaan dan pembunuhan pluralisme. Inilah sebenarnya realitas yang dihadapi oleh bangsa Indonesia sejak dari awal kemerdekaan.

Urgensi aktualisasi otonomi daerah

Ulasan di atas mengisyaratkan bahwa di antara langkah fundamental yang harus diambil oleh Indonesia dalam upaya membenahi relasi kekuasaan antara pusat dan daerah di era ‘Indonesia Baru’ ini ialah melakukan revitalisasi konsep desentralisasi dan otonomi daerah itu sendiri, yang tidak saja bertumpu pada semangat ke-Tunggal Ika-an, tapi juga harus mengakomodasi ke-Bhinneka-an.

Dengan merujuk pada prinsip dasar desentralisasi dan otonomi daerah dalam negara kesatuan sebagaimana dikemukakan di atas, serta memetik pelajaran dari realitas silang sengkarut relasi pusat daerah dalam penanganan pandemi covid-19, maka dapat diajukan sedikitnya ada dua rekomendasi untuk aktualisasi konsep dan kebijakan desentralisasi di Indonesia ke depan.

Pertama, aktualisasi konsep desentralisasi dalam negara kesatuan. Sebagai konsekuensi dari prinsip sharing of power antara pemerintah pusat dan daerah dalam negara kesatuan, maka praktik desentralisasi seharusnya bersifat asimetris, disesuaikan dengan karakteristik, kebutuhan, dan kapasitas yang dimiliki oleh tiap-tiap daerah. Sejalan dengan model desentralisasi asimetris tersebut, maka model otonomi daerah pun bersifat asimetris, yaitu otonomi luas, terbatas, dan otonomi khusus. Realisasi model desentralisasi dan otonomi daerah asimetris tersebut, secara konstitusional, sesuai dengan amanah UUD 1945 (hasil amendemen), utamanya pada Pasal 18 (5) dan 18B (1).

Kedua, rekonstruksi praktik decentralization within the state menjadi decentralization within the state and society. Kebijakan desentralisasi di Tanah Air sejauh ini terlihat dengan jelas bahwa lebih menekankan pada pengaturan relasi kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah (decentralization within the state).

Sementara itu, pada tataran implementasi kebijakan desentralisasi, pemangku kepentingan yang terlibat tidak hanya pemerintah pusat dan daerah, tetapi juga masyarakat sipil dan ekonomi. Absennya pengaturan relasi di antara dua pemangku kepentingan yang disebut terakhir dalam implementasi kebijakan desentralisasi telah berperan sebagai salah satu faktor determinan bagi terjadinya konfik sosial dan ekonomi yang berujung pada tindak kekerasan di sejumlah daerah.

Oleh karena itu, untuk menciptakan sinergi yang harmonis antara pemerintah dan masyarakat dalam implementasi desentralisasi, maka harus dilakukan revitalisasi atas prinsip pengaturan relasi kewenangan itu sendiri. Lebih spesifknya, pengaturan relasi kewenangan tidak hanya dititikberatkan pada konteks pemerintah pusat dan daerah (within the state), tapi juga harus mencakup pengaturan relasi kewenangan antara pemerintah daerah dengan masyarakat sipil dan masyarakat ekonomi (within the society). Termasuk pengaturan secara konkret tentang hak dan tanggung jawab dari tiaptiap pemangku kepentingan. Inilah sejatinya roh dari decentralization for proper governance.

Syarif Hidayat,
Peneliti LIPI, Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia (AIPI), dan Fellow of Center for Transdisciplinary and Sustainability Sciences (CTSS)

Tulisan ini pertama kali terbit di Harian Media Indonesia 31 Agustus 2021