BRAN, Tulang Punggung Penyelenggaraan Reforma Agraria

HAK ATAS TANAH

Konflik agraria itu bersifat extraordinary. Penyelesaiannya memerlukan penerapan prinsip keadilan agraria sebagai pedoman.

Pada tanggal 1 Oktober 2026, Komisaris Jenderal Dedi Prasetyo dilantik sebagai Kepala Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN). Pada saat artikel ini ditulis, Undang-Undang tentang Pengaturan Reforma Agraria (UU PRA) belum diundangkan dan Rancangan Peraturan Presiden tentang Kelembagaan BRAN tengah disusun. Tulisan ini dimaksudkan untuk dapat dijadikan bahan pertimbangan dalam melengkapi pengaturan tentang kelembagaan BRAN agar dapat berfungsi sesuai dengan tujuan pembentukannya.

Menengok ke belakang, setelah berlakunya UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA), penyelenggara land reform sesuai dengan UU PRP No 56/1960 (UU Landreform) adalah Panitia Landreform pusat dan Panitia Landreform daerah tingkat I (provinsi), daerah tingkat II (kabupaten/kota), dan Panitia Landreform tingkat kecamatan dan desa. Dasar hukumnya adalah Keppres No 131 Tahun 1961. Pada tahun 1980, melalui Keppres No 55/1980, Panitia Landreform digantikan oleh Panitia Pertimbangan Landreform provinsi. Kepmendagri No 37/1981 mengatur pembentukan Panitia Pertimbangan Landreform Daerah.

Untuk mempercepat penyelesaian perkara-perkara perdata, pidana, dan administrasi yang timbul sebagai implementasi UU Landreform, dibentuklah Pengadilan Landreform melalui UU No 21/1964 yang terdiri dari Pengadilan Landreform Pusat dan Pengadilan Landreform Daerah. Susunan majelis hakim Pengadilan Landreform Daerah terdiri dari 1 hakim pengadilan negeri, 1 perwakilan dari departemen agraria, dan 3 perwakilan dari organisasi tani. Pengadilan Landreform dihapus melalui UU No 7/1970 karena situasi politik pada masa tersebut dan kekhawatiran tumpang tindih dengan peradilan umum.

Lembaga penyelenggara reforma agraria (RA) pada masa berlakunya Perpres No 86 Tahun 2018 tentang RA adalah Tim RA Nasional dibantu oleh Gugus Tugas RA (GTRA) pusat, provinsi, kabupaten/kota. Selanjutnya, ketika Perpres No 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan RA berlaku, kelembagaan RA dilaksanakan oleh Tim Percepatan RA Nasional dibantu oleh oleh Tim Pelaksana RA Nasional. Di daerah, lembaga pelaksana adalah GTRA Daerah (provinsi, kabupaten/kota).

Pada masa berlakunya Perpres No 62/2023 yang terbit setelah berlakunya UU Cipta Kerja (UU No 11/2020 yang telah diganti dengan UU No 62/2023), terjadi dualisme pelaksanaan RA terkait dengan redistribusi karena selain dilaksanakan oleh lembaga sebagaimana diatur dalam Perpres No 62/2023, Badan Bank Tanah (BBT) juga melakukan redistribusi aset BBT yang diperuntukkan RA sesuai dengan Pasal 126 Ayat (1) dan (2) UU Cipta Kerja dan Pasal 41 PP No 64/2021 tentang BBT.

Apakah sudah pernah diupayakan untuk membentuk badan hukum sebagai penyelenggara RA?

Ternyata pada masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), ketika Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) dijabat oleh Joyo Winoto, pernah diusulkan pembentukan Badan Pengelolaan dan Pembiayaan RA (BPPRA), suatu badan otorita khusus yang bertugas ”melaksanakan pengelolaan, pemberdayaan, dan pembiayaan aset berupa tanah secara optimal dan memberikan fasilitas serta akses bagi kepentingan penerima manfaat untuk mewujudkan maksud dan tujuan RA”.

BPPRA berkedudukan sebagai badan layanan umum yang bersifat nonprofit (sumber: Noer Fauzi Rachman, ”Landreform dan Gerakan Agraria Indonesia”, Insist Press, 2017). Sayangnya, usulan BPN itu tidak memperoleh dukungan dari Kementerian Kehutanan, Kementerian Pertanian, dan Kementerian Keuangan. Dan tanpa dukungan politis dari Presiden SBY, usulan ini kandas dan tidak dimasukkan sebagai salah satu substansi dalam Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) tentang Reforma Agraria yang diinisiasi sejak tahun 2005. Walaupun telah disepakati dalam rapat antarkementerian pada 3 September 2010, RPP tidak pernah diterbitkan.

Pembentukan BRAN sebagai lembaga penyelenggara RA yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden dimuat dalam UU PRA dengan tugas, fungsi, dan kewenangan yang dirinci dalam undang-undang. Saat ini tengah disusun rancangan perpres terkait dengan penataan organisasi dan tugas, fungsi, serta kewenangan BRAN; termasuk tentang SDM, koordinasinya, dan kejelasan hubungan kerja khususnya pada tahap awal dengan Kementerian ATR/BPN

(sumber: http://www.atrbpn.go.id, 12/10/2026, https//:http://www.cnnindonesia.com/ekonomi, 12/10/2026).

Tantangan dan harapan

BRAN sebagai koordinator antara lain dalam menetapkan lokasi prioritas RA. Menilik lokasinya, koordinasi antara lain diperlukan dengan Kementerian ATR/BPN, Kementerian Kehutanan, Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kementerian ESDM, Kementerian Keuangan, Badan Pengaturan BUMN, dan Kementerian Transmigrasi.

Koordinasi dengan kementerian/lembaga yang bertumpu pada undang-undang sektoral masing-masing itu merupakan tugas yang tidak ringan karena sampai dengan akhir masa berlakunya Perpres No 62/2023, belum juga terbit aturan pelaksana perpres yang seharusnya menjadi landasan hukum untuk menyelesaikan konflik agraria dalam wilayah-wilayah yang merupakan kewenangan berbagai sektor tersebut. Belum lagi jika konflik terjadi di wilayah masyarakat adat, yang hingga saat ini belum juga diterbitkan undang-undang tentang masyarakat adat walaupun RUU-nya sudah bergulir sejak hampir 20 tahun lalu.

Dalam upaya penyelesaian konflik perlu disepakati pola penyelesaian konflik yang dilandasi dengan prinsip keadilan. Di samping koordinasi berdasarkan sektoralisme norma dalam pengaturan tentang tanah dan sumber agraria lainnya, perlu dipahami akar konflik dengan menelaah riwayat perolehan, penguasaan, pemilikan tanah, dan sumber agraria lain oleh para pihak yang berkonflik. Tentu dengan tidak hanya mengandalkan peraturan-peraturan hukum positif yang dalam kenyataannya bersifat sektoral, tumpang tindih, bahkan bertentangan satu sama lain.

Pedoman utama dalam penyelesaian konflik agraria yang bertujuan untuk tercapainya keadilan agraria itu adalah penegakan prinsip keadilan yang meliputi distribusi dan pemerataan, perlindungan terhadap kelompok rentan, dan pemulihan hak. Pendekatan legal-formal sudah harus ditinggalkan dan diganti dengan penegakan dan pemenuhan HAM, khususnya bagi kelompok rentan yang hampir selalu terpinggirkan dalam ”perebutan” penguasaan tanah dan sumber agraria lain menghadapi kelompok dengan posisi tawar politik, sosial, dan ekonomi yang kuat.

Koordinasi dengan daerah diperlukan dalam rangka penentuan subyek RA. Demikian juga dalam upaya penguatan aset yang diperoleh, dipulihkan, atau dipunyai oleh subyek RA dan pemberdayaannya, diperlukan koordinasi BRAN dengan kementerian/lembaga.

Kedua, dalam penyelesaian konflik agraria, keputusan BRAN bersifat mengikat. BRAN merupakan badan publik yang berada di rumpun eksekutif sehingga keputusannya menjadi obyek pengawasan dari pengadilan. Jika terdapat keberatan atas keputusan BRAN, maka dibutuhkan putusan pengadilan agar putusan BRAN bersifat final.

Untuk menanggulangi hal tersebut, seandainya dalam UU PRA belum dirumuskan perihal perlunya membentuk pengadilan agraria, yang khusus diperlukan untuk memberikan sifat final dari keputusan BRAN sesuai dengan UU PRA, maka BRAN perlu merumuskan RUU tentang pengadilan agraria. Diperlukan kajian yang mendalam sebelum menyusun naskah akademik dan RUU tentang pengadilan agraria dengan, antara lain, mempelajari pengalaman Afrika Selatan dalam pembentukan Land Claims Court (LCC), yang kini telah digantikan oleh Land Court berdasarkan Land Court Act 6 Tahun 2023.

LCC dibentuk dalam rangka implementasi land restitution melalui Act 108 Tahun 1996, yang dibentuk berdasarkan The Restitution of Land Rights Act 22 Tahun 1994 (diubah tahun 1997), yang di dalamnya antara lain dimuat tentang Commission of Restitution of Land Rights (Commission) yang dibentuk pada tahun 1995 dan LCC. Restitusi dilakukan oleh Commission dan keberatan terhadap klaim diselesaikan melalui LCC. Keberatan terhadap keputusan LCC diselesaikan oleh Supreme Court, bahkan dapat dibawa ke Constitutional Court yang merupakan peradilan tingkat akhir. Di samping mempelajari pengalaman restitusi di Afrika Selatan, perlu dikaji sejarah hukum pembentukan Pengadilan Landreform yang pernah eksis selama lebih kurang enam tahun dan kemudian dihapus pada tahun 1970. Dengan demikian, dalam struktur organisasi BRAN diperlukan keberadaan kedeputian yang bertanggung jawab dalam menyusun rancangan peraturan perundang-undangan terkait perencanaan dan implementasi RA, termasuk penyelesaian konflik agraria.

Ketiga, dalam UU PRA dimuat tentang sengketa agraria. Pertanyaannya adalah, siapa yang bertanggung jawab dalam penyelesaian sengketa agraria sesuai ruang lingkup UU PRA?

Keempat, sumber daya manusia (SDM) BRAN. Tolok ukur keberhasilan BRAN dalam penyelenggaraan RA, adalah, pertama, restrukturisasi ketimpangan/ketidakadilan dalam akses terhadap perolehan tanah dan sumber agraria lainnya. Kedua, penguatan obyek RA yang diredistribusi, dipulihkan, dipunyai oleh subyek RA dalam bentuk pemberian kepastian hukum. Ketiga, pemberdayaan subyek RA agar terjamin keberlanjutan kesejahteraan sosial ekonominya. Keempat, penyelesaian konflik agraria secara tuntas. Jika sungguh-sungguh dipahami, maka pelaksanaan tugas, fungsi, dan kewenangan serta tanggung jawab BRAN itu bagaikan meniti buih, dan sama sekali bukan tugas business as usual.

Memutuskan untuk bergabung dengan BRAN berarti mempunyai kesiapan untuk bertindak secara cermat, cepat, dan akurat dengan bekal pengetahuan dan rekam jejak yang jelas akan komitmen. Hal itu untuk mengupayakan keadilan agraria dengan menyelesaikan konflik yang sudah berurat berakar, yang belum pernah diselesaikan dengan tuntas walaupun sudah diamanatkan sejak 25 tahun lalu melalui Tap MPR No IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Penyikapan dalam penyelesaian konflik tidak dapat dilakukan secara win-win seperti dalam keadaan ”normal” karena yang harus diselesaikan adalah konflik agraria yang berdampak luas secara fisik, sosial, politik, ekonomi, pertahanan, keamanan, atau budaya.

Dengan perkataan lain, konflik agraria itu bersifat extraordinary dan penyelesaiannya memerlukan penerapan prinsip keadilan agraria sebagai pedoman. Karena tidak jarang konflik agraria berpotensi terhadap pelanggaran HAM, maka keberpihakan kepada korban untuk dapat dipenuhi haknya tanpa merugikan pihak lain merupakan keniscayaan.

Penutup Bergabung di BRAN tidak dapat hanya bermodalkan pada ”mau dan bisa” bekerja. Ini karena SDM di BRAN dituntut untuk mempunyai kualifikasi tertentu dalam melaksanakan tugas, fungsi, dan kewenangan BRAN. Dengan demikian,diharapkan BRAN diisi oleh SDM yang profesional dan independen (untuk menghindari konflik kepentingan), penuh waktu (tidak terikat dengan tugas-tugas lain), dan sudah teruji mempunyai kapasitas dan integritas.

SDM demikian itu secara ideal hanya dapat diperoleh melalui rekrutmen terbuka sehingga diperoleh SDM yang memenuhi persyaratan untuk mendukung penyelenggaraan RA yang sangat kompleks itu, yang berkomitmen untuk menyiapkan jalan menuju tercapainya keadilan agraria sesuai dengan amanat Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945.

Melaksanakan tugas, fungsi, dan kewenangan yang didasarkan pada landasan hukum yang komprehensif itu tidak selalu menjamin bahwa filosofi, konsepsi, dan prinsip-prinsip dari landasan hukum tersebut diimplementasikan secara konsisten dan konsekuen sehingga membawa pada hasil yang optimal. Terlebih dengan implementasi UU PRA yang masih membutuhkan aturan pelaksana berupa peraturan pemerintah, peraturan presiden, dan lain-lain yang harus siap dalam waktu satu tahun setelah berlakunya UU PRA, hal itu semakin membuat penugasan di BRAN memerlukan kesiapan mental luar biasa.

Maria SW Sumardjono, Guru Besar Fakultas Hukum UGM dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia

Versi cetak/epaper artikel ini terbit di harian Kompas edisi 26 Oktober 2026 di halaman 7 dengan judul “BRAN, Tulang Punggung Penyelenggaraan Reforma Agraria”.