Mengingat keterbatasan waktu dalam pembahasan RUU, seyogianya dibuka partisipasi publik bermakna utamanya dengan kelompok yang berkepentingan dengan Reforma Agraria.
10 Sep 2026 20:58 WIB, Oleh Maria SW Sumardjono
Saat ini sedang dibahas Rancangan Undang-Undang tentang Pengaturan Reforma Agraria (RUU) yang ditargetkan dapat disahkan dalam bulan ini. Mengingat arti strategis RUU sebagai landasan hukum untuk mencapai keadilan agraria, beberapa isu penting dan tantangan dalam implementasinya perlu disampaikan.
Reforma Agraria (RA) merupakan mandat konstitusi yang bersumber pada Pasal 33 ayat (3) yang berbunyi “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Sumber agraria yang dikuasai oleh negara itu penggunaannya ditujukan untuk mencapai kesejahteraan bagi rakyat dalam arti bahwa pemanfaatan sumber agraria harus nyata dan merata, penentuan manfaatnya dilakukan secara partisipatif, dan hak rakyat yang sudah diperoleh turun-temurun harus diakui dan dihormati (Putusan MK Nomor 3/PUU-VIII/2010).
Ketika terjadi hambatan dalam upaya pencapaian keadilan agraria karena terjadi ketidakadilan dalam akses untuk perolehan dan pemanfaatan sumber agraria dan timbulnya konflik karena perebutan sumber agraria yang sifatnya terbatas antara kelompok dengan posisi ekonomi, sosial, dan politik yang kuat berhadapan dengan mayoritas kelompok masyarakat dengan posisi tawar yang lemah/kelompok rentan (petani, buruh tani, rakyat miskin kota, nelayan, perempuan, masyarakat adat, dan kelompok termarjinalkan lainnya), maka negara mengambil kebijakan korektif melalui RA.
Sektoralisme dalam pengaturan sumber agraria yang tumpang tindih dan bertentangan satu sama lain itu berdampak terhadap kesulitan dalam penyelesaian konflik. Melalui RA dilakukan restrukturisasi atas ketimpangan dalam akses dan pemanfaatan sumber agraria yang ditempuh melalui redistribusi tanah, restitusi, konsolidasi tanah dan lain-lain, yang diikuti dengan pemberian kepastian hukum atas aset yang diperoleh/dipulihkan itu disertai dengan pemberdayaan bagi subjek RA untuk menjamin keberlanjutan kesejahteraan sosial-ekonominya. Di samping itu RA ditempuh melalui upaya penyelesaian konflik.
Melalui Ketetapan (TAP) MPR IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, untuk mencapai keadilan agraria dan keberlanjutan ditetapkan agenda RA yang diamanfaatkan untuk dilaksanakan oleh Presiden bersama DPR, yang meliputi (1) pengkajian ulang peraturan perundang-undangan sektoral; (2) melaksanakan land reform yang berkeadilan; (3) menyelenggarakan pendataan pertanahan; (4) menyelesaikan konflik agraria; (5) memperkuat kelembagaan dan kewenangan untuk pelaksanaan RA; dan (6) mengupayakan pembiayaan dalam pelaksanaan program RA dan penyelesaian konflik agraria.
Penyusunan RUU merupakan pelaksanaan dari agenda RA sebagaimana tercantum dalam Pasal 5 ayat (1) TAP MPR IX/2001.
Penyelenggara dan perjalanan RA
Diberbagai negara yang melaksanakan RA, penyelenggaranya adalah Pemerintah. Bahkan di Venezuela misalnya, RA dipimpin langsung oleh Presiden. Di Filipina penyelenggara utama RA adalah Department of Agrarian Reform (DAR) dibantu oleh Department of Environment and Natural Resources (DENR), dan National Commission on Indigenous People (NCIP) sesuai dengan objek dan subjek RA yang menjadi sasaran.
Di Indonesia land reform pertama kali dilaksanakan sebagai implementasi Pasal 7, Pasal 10 dan Pasal 17 UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) dengan landasan hukum UU Nomor 56 PRP Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian. Pada era Presiden Soekarno pelaksanaan land reform mulai tersendat pada tahun 1965-1966 karena berbagai hambatan, antara lain permasalahan kelembagaan, pendataan tanah, dan hambatan sosial-psikologis.
Pada era Orde Baru di bawah Presiden Soeharto land reform tidak memperoleh perhatian karena fungsi utama tanah adalah untuk kegiatan pembangunan. Pada masa itu pertumbuhan ekonomi lebih diutamakan dibandingkan dengan pemerataan.
Ketika Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) berkuasa RA dimasukkan dalam RPJP 2005-2025 (UU Nomor 17 Tahun 2007). Berbagai upaya penting terkait dengan RA adalah rumusan RA sebagai Asset Reform + Access Reform. Di samping itu dirancang dan dijalankan Program Pembaruan Agraria Nasional (PPAN) dengan tiga jenis objek RA yakni tanah negara, tanah yang termasuk hutan konversi, dan tanah terlantar. Pada saat itu legalisasi/sertifikasi tanah dimasukkan sebagai RA di samping redistribusi tanah. Selain RA berjalan lamban, pada saat itu mulai diperkenalkan Perhutanan Sosial sebagai RA di sektor kehutanan yang berjalan bersamaan dengan RA di luar sektor kehutanan (dualisme RA). Perpres No 88 Tahun 2017 tentang Penyelesaian Tanah dalam Kawasan Hutan dan Perpres No 86 Tahun 2018 tentang Reforma Agraria diterbitkan pada era Presiden SBY.
Pasca berlakunya Undang-Undang Cipta Kerja (UUCK), Presiden Joko Widodo menerbitkan Perpres No 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria (Perpres). Implementasi RA masih tetap jalan di tempat yang antara lain disebabkan karena masalah kelembagaan dan belum diterbitkannya aturan pelaksana Perpres yang antara lain menghambat redistribusi tanah di atas Barang Milik Negara (BMN) berupa tanah dan di atas aset BUMN yang bergerak di sektor perkebunan.
Pasca UUCK terjadi distorsi/dualisme penyelenggaraan RA. Di satu pihak RA dilaksanakan sesuai dengan Perpres No 62 Tahun 2023, namun di lain pihak Badan Bank Tanah (BBT) sebagai badan hukum sui generis yang bertanggung jawab kepada Presiden yang diberi kewenangan untuk mengelola dan menyediakan tanah untuk berbagai kepentingan, juga mempunyai kewenangan untuk melakukan redistribusi tanah aset BBT untuk RA yang diperuntukkan bagi masyarakat berpenghasilan rendah (MBR) dan masyarakat di sektor pertanian/perkebunan (Pasal 41 PP No 64 Tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah/BBT).
Redistribusi tanah oleh BBT itu jelas melanggar konstitusi karena mengambilalih kewenangan dan tanggung jawab Negara untuk memberikan keadilan untuk tercapainya sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dualisme penyelenggaraan RA itu mengakibatkan pelaksanaan RA yang karut marut. Di samping itu redistribusi model BBT tidak memberikan keadilan bagi penerima redistribusi. Redistribusi model BBT skemanya berbeda dengan redistribusi menurut Perpres. BBT memberikan HGB atau Hak Pakai di atas tanah HPL aset BBT; sedangkan redistribusi menurut Perpres memberikan Hak Milik kepada penerimanya.
Dualisme penyelenggaraan RA itu diakhiri melalui RUU yang menegaskan bahwa Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN) sebagai satu-satunya lembaga yang berwenang memimpin dan mengkoordinasikan penyelenggaraan RA secara nasional [Pasal 11 ayat (6) RUU].
Yang tersilap dalam RUU
Pertama, sifat “final dan mengikat” keputusan penyelesaian konflik agraria oleh BRAN (Pasal 14 huruf j). Secara a contrario, di luar keputusan tentang penyelesaian konflik maka keputusan BRAN tidak bersifat final dan mengikat. Pertanyaannya, bagaimana jika misalnya terdapat keberatan terkait dengan penetapan subjek dan objek RA, keberatan atas pemberian kompensasi bagi orang perseorangan, badan hukum, atau badan usaha yang menguasai atau memiliki hak atas tanah dan tidak berkaitan dengan konflik agraria atau sengketa agraria yang ditetapkan sebagai objek RA [Pasal 30 ayat (6)].
Apakah terdapat mekanisme untuk pengajuan keberatan dan penanganan terhadap keberatan tersebut? Kedua, RUU belum memberikan perhatian kepada subjek RA perkotaan yakni rakyat miskin kota atau MBR yang tinggal di wilayah perkotaan. Redistribusi tanah bagi subjek RA perkotaan relatif terbatas yakni berupa pemberian akses di atas tanah Negara bekas tanah terlantar di wilayah perkotaan. Alternatif lain yang dapat ditempuh adalah konsolidasi tanah, penataan kawasan kumuh menjadi rumah susun dan opsi-opsi lainnya.
Ketiga, masyarakat adat sebagai subjek RA juga belum memperoleh perhatian yang memadai. Penyelesaian konflik di wilayah masyarakat adat lebih rumit dan harus ditangani secara komprehensif dengan penuh kehati-hatian. Restitusi/pengembalian tanah masyarakat adat harus dirumuskan secara eksplisit dalam RUU yakni dalam bentuk pengembalian tanah masyarakat adat yang semula dilepaskan untuk menjadi tanah Negara yang kemudian di atasnya diberikan HGU/HGB/Hak Pakai kepada suatu pihak.
Ketika hak atas tanah tersebut hapus karena berbagai sebab sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan, maka tanahnya kembali menjadi tanah Negara. Tanah Negara sedemikian itu (bekas tanah hak) dapat dikembalikan kepada masyarakat adat yang semula melepaskan tanah ulayatnya, dengan catatan: jika masyarakat adat yang bersangkutan masih ada dan bersedia mengelola kembali tanah ulayat/wilayahnya.
Secara hukum, jika masyarakat adat yang bersangkutan sudah tidak ada lagi maka tanah yang hak atas tanahnya sudah hapus tadi kembali dalam penguasaan Negara. Pemberian penguatan berupa kepastian hukum terhadap tanah masyarakat adat dilakukan melalui pengadministrasian tanah ulayat masyarakat adat yang berujung pada pencatatannya dalam Daftar Tanah yakni dalam bentuk Daftar Tanah Ulayat.
Penerbitan sertifikat atas tanah ulayat masyarakat adat bukan merupakan kewajiban Pemerintah dan hanya dapat diberikan atas permintaan masyarakat adat yang bersangkutan. Perlu juga dipikirkan tentang bentuk pemberdayaan bagi masyarakat adat sebagai subjek RA.
Tantangan implementasi RA
Penerbitan aturan pelaksana UU Pengaturan RA ditargetkan satu tahun setelah terbitnya UU. Dalam RUU terdapat 7 pasal yang mengisyaratkan perlunya dibentuk Peraturan Pemerintah dan dua pasal yang memerlukan Peraturan Presiden. Jika tenggat waktu satu tahun itu tak terpenuhi, hal itu akan menghambat implementasi RA dan akan bernasib sama dengan Perpres No Tahun 2023 yang tersendat implementasinya karena aturan pelaksana yang tak kunjung diterbitkan.
Permasalahan koordinasi juga merupakan tentangan tersendiri. Dalam kerja-kerjanya BRAN harus bekerja sama dalam koordinasi dengan Kementerian/Lembaga (K/L) terkait maupun dengan daerah. Membangun koordinasi yang efektif dengan K/L yang masing-masing tunduk pada undang-undang yang tidak selalu selaras satu sama lain yang selama ini telah berdampak terhadap tumpang tindih klaim penguasaan tanah, tumpang tindih antara pemberian ijin dan hak, dan peminggiran masyarakat adat itu membutuhkan sikap untuk saling memberi dan menerima antar K/L yang dilakukan sesuai dengan koridor hukum yang berlaku. Sementara UU Pengaturan Reforma Agraria (UUPRA) belum bisa berlaku secara efektif sebelum dilengkapi dengan aturan pelaksananya. Konflik agraria masih terus berlangsung dan berpotensi akan terjadi khususnya dalam berbagai program/proyek PSN (food estate di Kabupaten Merauke, Provinsi Papua Selatan; geotermal di NTT, dan lainnya).
Menghadapi kondisi tersebut, perlu dipikirkan upaya untuk melakukan “moratorium” terhadap berbagai program/proyek PSN yang “bermasalah/berkonflik dengan masyarakat”, PSN yang “berpotensi” menimbulkan konflik. Beberapa kasus diantaranya PSN Gunung Ungaran di Jawa Tengah dan Cianjur (di kaki Gunung Gede dan Pangrango) di Jawa Barat. Kemudian melihat kembali daftar program PSN untuk mencoret program yang tidak merupakan program prioritas/mendesak. Implementasi PSN wajib diawali dengan menerapkan Free and Prior Informed Consent (FPIC) dengan masyarakat yang menguasai/memiliki tanah.
Terhadap permasalahan terkait redistribusi tanah oleh BBT yang masih berlangsung pada saat ini yang semakin menambah karut marut implementasi RA itu, disarankan untuk dilakukan moratorium terhadap program atau proyek-proyek redistribusi model BBT yang sedang berlangsung, dan menghentikan redistribusi tanah sesuai dengan amanat Pasal 69 RUU. Sebagai catatan dapat dikemukakan bahwa PSN itu ditetapkan oleh Presiden dan BBT berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden.
Komitmen Bareskrim Polri untuk melakukan moratorium berupa penangguhan sementara penanganan perkara pidana yang berkaitan dengan konflik agraria (struktural) yang disampaikan dalam RDPU dengan Komisi III DPR RI pada tanggal 26 Agustus 2026 patut diapresisi. Disarankan agar komitmen tersebut diberikan landasan hukum sehingga dijamin keberlakuannya di seluruh wilayah Indonesia. Tanpa landasan hukum disertai dengan pengawasan, komitmen tersebut tidak akan efektif. Komitmen ini jika sungguh-sungguh dijalankan akan sangat membantu dalam mengurangi jumlah konflik agraria seraya menunggu terbitnya UUPRA.
Tindak lanjut
Mengingat keterbatasan waktu dalam pembahasan RUU, seyogianya dibuka partisipasi publik yang bermakna utamanya dengan kelompok yang berkepentingan dengan RA, antara lain kelompok yang memperjuangkan/mewakili kepentingan rakyat miskin kota, masyarakat adat dan subjek RA lainnya.
Pasca-pengesahan UUPRA perlu diikuti dengan penerbitan UU tentang Masyarakat Adat yang sudah mengendap lebih dari 15 tahun. Demikian juga perlu mulai diagendakan penyusunan omnibus law di bidang sumber daya agraria/sumber daya alam dalam rangka menggenapi agenda RA sebagaimana diamanatkan dalam TAP MPR IX/12001.
Maria SW Sumardjono, Guru Besar Fakultas Hukum UGM dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia (AIPI)
Versi cetak/epaper artikel ini terbit di harian Kompas edisi 11 September 2026 di halaman 7 dengan judul “Reforma Agraria Satu Pintu”.